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關於德國和法國公務員培訓教育工作的考察報告

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關於德國和法國公務員培訓教育工作的考察報告 標籤:考察報告 公務員工資 公務員 公務員面試 公務員考試

  這次考察中,德國和法國安排了兩所專門培訓國家公務員的國立行政學院供我們考察,通過考察,我們對這兩個國家公務員的培訓教育有了一個較為清晰的了解和認識。 一 德國教育和德國公務員培訓教育 (一)德國教育基本情況 德國的教育深受德國聯邦體制的影響,雖然《德意志聯邦共和國基本法》規定“整個學校教育在國家監督之下”,按照德意志聯邦共和國的聯邦制結構,教育事業的管轄權在聯邦和各州之間進行分配。也就是由聯邦確定教育體制的基本框架,而由各州對義務教育、組織形式以及考試的承認等問題作出具體的規定。但具體執行主要是各州,聯邦並無實際的教育管理權。從1969年開始為了協調全國教育事業,聯邦議會通過《基本法》第74條和第75條修正案,並對第91條作了修正,聯邦先後建立了一些教育機構,主要有:常設各州教育部長會議、聯邦教育和科學部、聯邦與州教育計劃委員會等。德國實行的是免費教育,從小學到大學,學生都不用交學費,不但國立的學校可以得到國家的補貼,凡是國家承認的私立院校,其花費也享受國家相當大比例的補貼。 目前,德國實行的是12年義務教育制度,也就是說,每個人從6歲開始到18歲必須接受義務教育。其中9年的全日制學校的學業是必須完成的,如果不能繼續全日制普通學校或者全日制職業學校的學業,那幺其餘3年也必須上非全日制職業學校。所有公立學校都是免費的。 除了基礎教育之外,德國還建立了完備的高等教育體系、職業教育體系和成人教育體系,讓每個公民從小到老都完全享有接受教育的權利。這種教育體系為德國的發展提供了強大的人力資源。目前,德國的國立高等院校。基本上都是州設設立的。只有幾所私人和教會辦的大學;聯邦國防軍的大學以及德國聯邦公共行政管理學校是聯邦舉辦的。德國的高等教育品質卓越、享譽全球。德國現有高等院校300多所、綜合大學80多所、應用技術大學130多所、藝術音樂院校40多所,涵蓋專業400多個,學生註冊人數約190萬,其中外國學生135,000人。德國大學沒有級別名次的排列,只有歷史長短和規模大小的不同,任何一所大學都有自己的特色。德國大學一般不設學士學位,學生完成學業后直接獲得碩士學位。德國的高等教育師的德國成為一個科學之國,直到世界二次大戰為止,所有45位諾貝爾物理獎的獲得者中,有10位是德國人;40位諾貝爾化學獎獲得者中,德國人佔16人。根據德國的基本法規定,整個德國的教育事業置於國家的監督之下,教育制度非常嚴格,因此,德國的學位在世界上享有崇高的聲譽。 (二)德國聯邦公共行政管理學院和公務員的教育培訓 4月20日,我們一行8人在德國ICON(伊康)公司所派的地方陪同李雅瑞(德國人中國名字)女士和翻譯顧小姐(德國籍華裔上海姑娘)的陪同下,來到了德國位於北萊茵-威斯特法倫州的布呂爾市。德國聯邦公共行政管理學院(以下簡稱為聯邦高專)就坐落在這座城市裡。這是德國唯一的聯邦舉辦的專門培養和培訓各類公務員的高等學校。學校的基礎部主任、基礎課教師艾德姆先生和專業部主任、專業教師,同時又是2004年波恩市下屬的特羅斯托夫(Du eldorf)市長的候選人皮特(Peter)先生,負責接待我們。由於早在4月19日晚上,我們在波恩市議政大廳,觀摩市長候選人提名竟職和選舉過程時我們已經認識了,所以,今天我們的見面感到輕鬆、自然。 艾德姆先生首先讓我們參觀了整個校園,然後來到接待室向我們介紹學校的基本情況。德國的教育制度從不同的側面有不同的理解與劃分方法。艾德姆先生為我介紹了德國的一種從就業和人生與教育制度相關的劃分方法。這就是教育與職業生涯系統的教育制度和教育與專業技術職務系統的教育制度。德國的教育主要是專業技術職務系統的教育。人們通過從小學到高中再到大學,學到專業技術,在社會上和企業里獲得一定的專業職務,在這一系統里發展靠的是技術水平,不是閱歷和年齡。在德國的職業生涯系統分為四個如同梯子一樣的階梯。學習1—5年的為最低一級階梯,只能做一些簡單的工作。學習6—9年的為第二階梯為中等階梯,可以做一些文秘性的工作。學習在10-13年的為優秀階梯,是可以做運用法律的的工作的。13年以上的則是最高的階梯,是可以做立法工作的。每一個階梯之間又有不同的級次,一般在同一階梯里依據工作時間、閱歷、經驗可以不斷提升,但是很難超越的本階梯。艾德姆先生介紹說,我們的聯邦公共行政管理大學就是屬於德國職業生涯系統培養優秀階梯人才的學校。為聯邦機關培養非技術性的高級運用法律的公務員,向學員傳授從事公務員職業生涯中必需的科學知識與工作方法,以培養其實際的工作能力。 聯邦高專自1979年成立至今,已經有5萬2千名學員圓滿完成學業,目前在校學員有6千3百名,專職師資力量354名。目前德國聯邦政府有5000多名公務員,幾乎都是這裡培養的,各州政府的公務員也主要來自聯邦高專。可以說這裡是當代德國培養政治家的搖籃。學校的招生面向聯邦及各州的行政部門,為公職管理部門培養非技術性的行政官員,包括公共內務行政管理、勞工管理、外事管理、國防管理、鐵路管理、財政、氣象服務於地球物理諮詢服務、公共安全、社會保險、農業社會保險部門。行政高等學校與其它高等學校不同,不進行公開招生,只有在上述部門就職的並被列為培養對象的人才能進入其中就讀。在行政高等專科大學就讀的學生是試用期的國家公務員。一般來說是具備了高中畢業或同類學校畢業水平,符合國家公務員條件和就職部門的特殊條件,已經被國家機關錄用的人員。 聯邦高專有一隻遍布全國的教育網絡,他的總校在布呂爾市又在全國分佈了十幾個按專業區分的分校。大致情況是這樣的:總校在布呂爾市,設有總系,負責內政綜合管理系、聯邦邊防警察系、公安系和氣象預報系的基礎課程教學。內政綜合管理系也設在總校里,該系負責專業課教學。聯邦邊防警察系設在呂貝克市,公安系聯邦情報專業設在哈爾市,氣象預報系設在郎根市,以上細的所在地負責專業課教學。聯邦軍事管理系和工作管理系設在曼海姆,外交系設在波恩,財政管理系設在明斯特,農業社會保險系設在卡塞爾,公安系刑警專業設在威斯巴登,公安系憲法保護局專業設在斯威斯塔爾—海默茨海姆,社會保險系設在柏林,他們即負責基礎課教學又負責專業課教學。 關於聯邦高專的管理體制,這裡採取的是行政主管與業務主管雙軌制管理的體制。聯邦內政部為主聯合有關業務部局組成監理委員會,建立委員會任命校長,校長向監理委員會報告工作。聯邦各有關業務部局組成校務委員會作為校長的業務諮詢機構,同時還負責指導各系的教學工作。在校長以下設中心領域委員會、教學領域基礎課程、科學性工作和中心管理等職能部門管理聯邦高專。 關於課程,聯邦高專的教學管理與課程設計,深受德國雙元制教育理念的影響。每屆學生共學習1440小時,其中基礎課程學習和實踐性課程各佔720學時。每學年第一學期在校進行理論學習,第二學期就到所錄用的政府機關實習。其中基礎課程共有7個領域的課程,他們分別是行政管理的國家法和政策方面的基礎知識80學時,佔11.1%;行政管理方面的法律基礎知識,主要是行政管理法、民法、公務法,194學時,佔26.9%;行政管理方面的國民經濟和財政經濟基礎知識116學時,佔16.1%;行政管理方面的企業經濟基礎知識,組織機構和信息加工100學時,佔13.9%;以上四個領域的課程都需要筆試。而且只需失敗一次。如果有兩門課程不及格,就不能畢業了。行政管理的社會科學基礎知識,心理學,社會學,教育學50學時,佔6。9%;專業對口的工作領域課程100學時,佔13.9%;多專業領域的教學課程80學時,佔11。1%;這三個領域的課程只需要口試。 關於教學,這裡的學生必須按時上課。與普通大學相比,其自由度相對較少。高等專業學院的一個學年也分為兩個學期,分別為冬季學期和夏季學期,但上課的時間(包括冬季學期和夏季學期)要比大學長得多,一般為36周。教學形式基本主要是:講課、練習、研討班、實習。這些教學形式貫穿於包括基礎階段和主課階段,也稱專業課階段的整個學習過程中。在德國聯邦高專里,各專業系只決定學生必須修滿的課程數,並不替學生制訂課程表,學生在每學期初根據自己的情況自由選課,但必須注意緊扣已制訂的學習計劃,在毫無頭緒的情況下,也可以向各系或教研室的教學助教或者高年級的同學請教。講課主要由教授或講師就某一個專題在講台上講一些要點、重點或者講課者覺得自己特別有心得的內容,學生必須通過課外閱讀補充課堂上所學的知識。為了保證教授講課思路的連貫性,一般在課堂上不進行討論或提問,但在一些規模較小的專業課上,教授往往允許學生在聽不懂的情況下當場提問,但不展開討論。德國高校的課堂教學氣氛相對來說比較輕鬆,特別是專業課,教授從不點名,學生可以在課堂上干別的事,甚至半途退場,唯一的前提條件是不能影響別人。研討班作為一種教學形式,主要培養學生的獨立思考能力、表達能力和參與精神。教授一般會在學期初開列一張本學期將舉辦的研討班的題目清單,這些題目並不一定與講課的內容相關,而往往與教授的研究課題有關,有些題目是跨學科的,甚至是相當領先的,有興趣的學生可以向教授登記主講某個題目,並確定日期。當然,如果學生有好的題目建議,教授也會採納,並補在題目清單上。登記並講的學生必須在廣泛收集和閱讀大量資料的基礎上擬定提綱,寫出發言稿,內容要求能羅列各種觀點和思路,但並不強求作出結論。一次研討班的活動一般由一個人主講,講完后展開討論,所有的參加者(教授、助教、科研人員、學生等)都可以各述已見,進行辯論。 關於實習,實習是德國聯邦高專教育的一個重要組成部分。有些專業要求學生在入學前已在企業或行政機關中實習過,具有該專業的基本的實踐知識。從廣義上講,實習既包括在校外企業或機關中實習,也包括在實驗室、工地、計算機旁以及在任何一個地方學習科學的工作技術和研究方法,對於自然科學、工程科學以及一部分經濟、社會和地球科學的學生是必修的內容,學生必須在主課階段完成一至幾次的專業實習,不同的高校、不同的專業對實習的要求也不一樣,有些專業還要求必須在主課階段至少在實驗室外成功地完成一次實驗。 二、法國教育與公務員的培訓教育 (一)法國教育基本情況 法國教育是一種比較複雜多樣的教育體制。6-16歲為義務教育。公立小學和中學實行免費教育,小學和初中使用的教材也免費提供。高等學校除私立學校外,一般只繳納少量註冊費。小學入學率100%。學前教育在公立和私立的幼兒學校、幼兒班中進行。初等教育學制5年,每星期授課時為26小時。中等教育包括普通教育和職業技術教育兩類。普通中等教育分為初中和高中兩個階段,學制7年,其中初中4年、高中3年。中等職業技術教育近年來發展較快,主要包括技術高中、職業高中、藝徒培訓中心、就業前教育適應班4種類型和層次。高等教育分為綜合性大學、高等專業學院、高等技術學校和承擔教學任務的科研教育機構4類。現有71200所小學和中學,教師和學生比例1比16;有90所大學、3600所高等專業培訓學校,教師和學生比例1比30。2001年教育預算為3881億法郎,約佔國家總預算的26%。1999-2000年在校人數:學前、小學、初等和中等教育1250.8萬人,高等教育209.5萬人。 法著名高等學校有:巴黎大學、格勒諾布爾第一大學、斯特拉斯堡第一大學、里爾第一大學、里昂第一大學等。巴黎大學是法國歷史最悠久、規模最大的綜合性大學。法著名高等學校有:巴黎大學、格勒諾布爾第一大學、斯特拉斯堡第一大學、里爾第一大學、里昂第一大學等。巴黎大學是法國歷史最悠久、規模最大的綜合性大學。 法國高度重視科學研究和發展工作,專業研究人員達30多萬人,2001年科研預算經費達558.7億法郎,主要領域包括生命科學、空間、數學、物理等。 (二)法國公務員與法國國立行政學院的基本情況 4月28日上午,我們考察團一行8人,在德國宜康公司李雅瑞女士的陪同下來到法國國立行政學院簡稱ENA(埃納)(以下簡稱ENA)。ENA國際關係部亞洲處的主任夏蘭賽芙蘭女士和副主任桑德麗娜女士接待了我們。在這裡我們也見到了中共中央黨校派往該校高級訪問學者胡振良博士。夏蘭賽芙蘭女士向我們介紹了ENA的基本情況,使我們對法國的公務員培訓教育有了一個全面的了解。 法國公務員在法國社會生活中佔有舉足輕重的地位,他們在國家的政治、經濟和公共事務中扮演着特殊的角色,被認為是“政治權力的形式化”,是國家政策和文明社會的體現。法國公務員分為A、B、C三個等級,A類為高級公務員,B類為中級公務員C為一般公務員。目前,法國公務員約有530萬,其中300多萬為在職公務員,由國家公務員、地方公務員和公立醫院系統工作人員三大部分組成。在總就業人口中,公務員所佔比例為22.6%。ENA是具有50多年歷史的培養法國高級公務員的搖籃。ENA同時也是法國政府公務員晉陞高級職位的必經培訓途徑。自20世紀50年代以來,法國歷屆政府首腦及部長等均畢業於該學院。該學院的特殊地位使得其它們在長期培訓中積累了獨特的經驗。 在法國公務員的培訓教育的理念有着悠久的歷史,他的發展過程卻是曲折的。雖然早在1845年《公務事務科學》[vivie ,1845]一書把行政管理作為一門科學,認為行政管理是可以通過傳教、經過訓練而臻於完善的一門科學。但在實踐上一直是非常坎坷的,公務員接受培訓教育長久以來一直遇到的是眾多障礙。特別是自法國王朝復辟以來,部長們希望掌握對公務人員任命的自由決定權,任何人提及在法國建立行政學院的項目都遇到各方面的阻力。 1848年歐洲革命為法國公務員的培訓帶來了一線希望,在法蘭西學院里出現了行政學校,可惜只有一年的壽命。當時公務員的培訓教育之所以舉步維艱,就是因為在國家行政系統里出現里了這樣一種理論,認為行政管理方面的知識只能從實踐中獲取,創建一所專業的行政學院,只能促進行政精英人才圈子的形成,並且使通往國家高層次職位的口徑逐步封閉化,不利於公家公務員的民主化、大眾化。這種理論或者說觀點現在仍然對法國公務員的教育培訓有着根深蒂固的影響。 ENA是根據法國政府1945年10月9日政令創建的公共機構,隸屬於總理。他的誕生有着複雜的原因,一是二次世界大戰結束后,當時法國面臨著政府重建,需要強大的人力資源,特別是需要高級公務員。以往對公務員的招聘,由政府各個部局獨立招聘,形成了人才的封閉性和決策的封閉性的弊端也為人們所認識。這一年也是法國改革的一年,做出重大決策的一年。其中法國出台了《法國公務員制度》,為了統一國家公務員的招聘,為了使公務員的招聘更加公眾化、民主化就成立了這所學院。 ENA由三處地方,在巴黎有2處,在斯圖拉斯堡一處。幾乎沒有常規的工作人員。他們的主任開玩笑的說,我們學校只有兩名教員,一名物理教育老師,一名為外國學員準備的法國語教師,其它的工作人員和教員每年都要經過學院的學員和學院的評估更新。這裡問起誰的資格老,他們或者回答是問年齡?還是問職位?如果問的是教學資歷,他們只能說,那位教員在這裡講得課時最長。學院的教師和工作人員大部分是國內的公務員,教授他們所從事的領域方面的課程。ENA辦學獨具特色,入學考試、實習、教學等緊緊圍繞着為政府行政部門培養業務素質高、實際工作能力強的高層次公務員的目標開展,在公務員培訓領域獨樹一幟,聲譽卓著,被譽為法國高級公務員的搖籃。據統計,83%的畢業生目前在行政管理部門或國有企業工作;2/3的畢業生在國家政府行政部門工作。 在這裡學習需要27個月的時間,分為第一年的實習期和第二年的學習期。教學的安排 學院目前的學制是根據公職部1982年9月27日第82—819號部令,以及由公職部批准的學院內部管理條例進行組織的。部批准的學院內部管理條例進行組織的。ENA不發放學位。也就是說,不發給任何法國學員,他們在ENA的培訓意味着進入國內服務機構工作。我們在最近幾年已經開始對外國的留學生髮放學位,因為他們回國后需要用到ENA學歷文憑和學位。如果他們成功修完學習的所有課程,將授予公共管理的文憑。一些我們的外國學員還修完一些附加的學習課程,並且獲得了公共管理的碩士學位。法國國立行政學院多年來接受國外公務員來法國培訓。學院開設的國際班有二個:長期班和短期班。國際長期班學制18個月,其中3個月在省政府實習,其餘15個月外國學生與法國學生共同學習,同樣的課程,同樣的學習要求。參加學習的主要是外國的年輕公務員或公共部門工作人員,也有即將進入公職部門的大學畢業生。報考國際長期班的條件是:公務員、公共部門工作人員、準備進入公職部門的大學生;具有高等教育第二階段學習畢業文憑;年齡在35歲以下;較強的法語口頭和筆頭能力;對法國和歐洲的社會和制度有充分的了解和具備基本的國際知識。 國際短期班學制9個月,為繼續教育培訓班,參加學習的學員是有一定工作經驗的外國在職公務員,學制包括2個月的行政管理理論知識強化學習,2個月在巴黎的中央政府各部門的行政實習,最後5個月與民事行政官員選拔進修班的法國學員共同學習。報考國際短期班的條件是:公務員或公共部門工作人員;具有紮實的工作經驗並在行政部門承擔重要職責;較強的法語口頭和筆頭能力。法國駐國外的使館負責國際班學生的招生,並組織入學資格考試。入學資格考試包括法語水平測試(非法語國家考生參加)、業務知識考試和使館官員作為考官的面試。筆試試卷寄回學校判卷。資格考試通過後,學院派人到考生所在國與使館人員共同對考生進行錄取面試,最後確定錄取入選。 從各國招生的人數沒有定額限制,只考慮考生在人的素質和能力因素。國際班的總人數有限制,為法國學生人數的1/3,因此,國際長期班為40人,國際短期班為25人左右。外國學生學院的學習是免費的,在法國期間的生活費用則由學生自理。通常外國學生享受法國政府頒發的獎學金或本國獎學金,個別學生也有自費學習的。自1949年至1998年,共有100個國家的1866名學生參加了國際班的學習。外國學生學習結束回國后在政府行政部門中普遍擔任了重要的領導職務,其中有一部分畢業生在外交部門工作,也有一部門分在國有和私有企業工作。還有一些人進入了政界,有的成為國家元首或政府內閣成員。此外,學院還積級參與與國外雙邊和多邊的國際合作。每年受委託為外國公務員舉辦20多個培訓研討班。法國國立行政學院與中國有合作關係。至今,已有30名中國國家人事部選派的國際長期培訓班學生。 (三)法國國立行政學院的公務員教育培訓 1.培養目標和公務員的招考 學院的目標是培養法國國家行政管理部門中,除工程師職系和專業技術人員職系以外的行政管理高級公務員。具體目標是,一是使國家重要崗位上的高級公務員都經過同一的錄用和培訓;二是使國家高級公務員都經過系統的專門行政訓練,具備很高的素質。學院學生畢業後進入以下公務員高等職系:行政法院、審計法院、省長職系、外交和領事職系、經濟對外擴展職系、地區審計法庭、行政法庭、財政監督職系、行政監督職系、社會事務監督職系、民事行政官員職系、巴黎市政府行政官員職系。 ENA的學生也不同於一般的普通大學的招生,在這裡全部法國的學生(為區別於外國留學生)從他們入學那天起就成為法國的公務員了。他們的所有經費都是政府投資的,而且他們也是帶薪上學的。學院根據他們職業生涯的現狀確定他們的第一職務。畢業后就職於該轉業的等級職務。學院必須服務10年,如感到該職務或者等級不滿意,要離開公務員的位置他們必須償還學費。這裡的學員入學資格是通過三種會考後取得的,一種是面向當年畢業的大學生的會考,也就是從大學生中選拔公家公務員,二是面向全體法國公民大眾的的會考,目的是在更大範圍內選拔人才。三是面向現在任公務員的會考,目的是在公務員中選拔高層次公務員,是國家公務員制度更加民主化。以上一二兩種形式的會考又稱為外部會考競爭,第三種形式的會考稱為內部會考競爭。內部考試即對面向在職公務員的考試,這類考試對文憑沒有特殊要求,但條件通常是要求有5年以上的公務員工作經驗,年齡放寬到50歲;外部考試則對所有人開放,根據報考的級別和專業不同,通常有文憑要求和年齡限制。在考試之前,公職人事部要在政府和部委公報上發布消息、刊登廣告,詳細介紹考試的規則、範圍、時間和地點。考試一般分筆試和口試,內容主要包括基礎知識、專業知識、語言表達、行政法規等等。考場保證封閉和安全,不允許出現不規範行為,如果發現任何違規舞弊現象,除當事人受到嚴厲的處罰外,將取消全部考試成績。考試成績由評審委員會核定,並在政府和部委公報上公之於眾,一切做到公正、公開、透明。 通過以上會考招聘制度,使得法國公務員打破了以往主要在巴黎的地理界線,在社會層次上更具有代表性,在地理範圍上更具有廣泛性。為了保證公民參加公務員選拔的會考,法國各大區都設立了政治學院,為在校的大學生提供參加招考公務員會考的預科學習和獎學金,為使在職的公務員能在會考中取得較好的成績,凡是有學歷的,政府提供一年的帶薪預科培訓,沒有學歷者,政府提供二年的帶薪預科培訓。學院在會考錄取學員時,有一套特別的挑選和競爭的程序,從口頭到寫作來進行對各科的官法的測試,主要測試的是國際關係、社會事務、公共財務、常用知識、公共法律等。這個程序將持續三個月。最難的是口試部分的測試是一項公共測試,在這項在45分鐘測試中,參賽者將會被問到所有能想到的科目並進行回答,包括人的個性和行為動機。每項測試由一個獨立的有權威的評審團進行測評,而且1所有的ENA的測試均在一種秘密和匿名的方式下進行批閱。現在我們的錄取比例是10:1,近年來有下降的趨勢,這反映了與私人部門的薪水相比,公眾部門薪水的下降。倫理在我們的選拔學員中是重要的尺度。學校的格言是服務於國家而不是變成權利的雇傭。我們在我們長時間的口頭測試中將測試參加者的動機和倫理。據他們所說,在他們的學校從來沒有一例政治的或不好的影響。 每年大約有100到120個法國學生,是一個分散的群體。他們中有一半是在經歷至少四年的高等教育之後直接進入此學校的,一般都取得了幾個學位。另外一部分學員是從國內服務機構中層梯隊中有最少五年工作經驗人中招收的,還有數量很少的一部分是有8年工作經驗但未取得學位的成員。這三部分成員走到一起組成一個班級。年齡分佈從二十多歲到五十多歲,婦女大約佔30%。 2.學院的培訓課程 院的教學圍繞三種培訓來進行:公共課程的培訓;注重實際研究和集體研討方式的培訓;個性化的培訓。 (1)公共課程的培訓 公共課程的培訓是指向學生提供他們在今後承擔重要責任的工作中必不可少而且必須掌握的基本知識和工具,同時開發學生的首創精神。課程分為幾個教學進程,教學要求統一,課程安排要求有助於各個行政部門的融會貫通和他們之間的交流。公共課程的培訓有以下7個課程:地方行政管理;共同體程序和事務;公共管理(及傳播、談判和人力資源管理);經濟分析和決策實例;行政管理和司法問題;預算和稅務問題;國際問題和外交行動。 1)地方行政管理 這個課程旨在讓學生深入了解和學習法國地方行政管理的方法和實際操作。地方行政管理包括國家權力分散后在地方的派出機構的工作與地方議會政府(市鎮及其聯合體、省和大區)工作的友好相處和協調。課程設置同時包含了國家行政管理和地方議會政府行政管理的內容,因為國家的權力下放政策已使國家和地方議會政府根據各自的職責行使行政管理的權力,地方議會政府也已承擔了公共服務管理和實施國家政策的重要角色。課程的教學方式主要是講座,為以後的案例分析和概況課程作準備,使學生對行政管理實例首先有一個清楚的了解和明確的定位。學校還安排學生選擇性地參加一些有關地方行政管理經驗的教學活動,如:有關地方行政管理的講座、地方行政法庭和審計法庭的開庭、地方議會政府的行政委員會會議或制訂預算的會議。 2)共同體程序和事務 學校希望通過這個課程強調,歐洲問題已完全進入各國政府高層次行政管理的範疇。事實上,有關歐洲事務已不再僅是要求對簡單情況或其外部問題的了解,應看成是各國行政管理領域不可分離的延伸。與此相關的歐洲聯盟內部實施的各種工作方式和程序有其自身的特點,學生作為未來的行政管理者必須充分掌握大多數以至全部交給他們承擔的相關職責。共同體程序和事務課程的教學以儘可能具體而實際的方式,向學生提供歐洲聯盟的各個組織和機構的各方面業務知識:基本政策的制定和實施、決策機制、歐盟機構與各成員國的關係和政府間合作、部際協商程序及與法國行政部門的聯絡等。該課程的教學採取一系列講座的形式,其內容涉及到學生在學業考試中卷宗分析考試的內容。學生進行相應的模擬練習作為課程教學的補充。這些不同的練習,內容涉及廣泛,如:歐洲聯盟的重大政策、經濟和貨幣聯盟、自由流動、對外關係、訴訟等,向學生提供了熟悉有關歐洲的基本材料和應用文件的方法。 另外,相應的概況課還向學生介紹歐盟所面對的重大發展方向和今後各主要發展階段的有關信息和思考。學校還安排考察歐盟的一些主要機構,如:歐洲理事會、歐盟委員會、歐洲議會、歐洲法院等。 3)公共管理 公共管理課程作為必修課程主要是提高學生的職業技術能力和業務素質。課程設立的傳播交流、談判和人力資源等課供學生選擇。這些方面的職業技術能力和業務素質對高級公務員來說是不可缺少的。對學生公共管理職業技術能力的培訓,目標是激發學生為改善公共服務的運作,包括公共服務的成本和質量,尋找可能性。值得思考的問題有:行政管理如何更為有效?如何適應公共服務對象的需求的變化?如何適時而符合原則地保障正常的管理?如何評估管理目標實現的程度和確定具體實施措施的難度。該課程的目的在於:第一,使學生熟悉管理的基本概念;第二,向學生提供管理評估的分析方法;第三,讓學生獲得一定數量的基本思路,幫助他們離開學校后在政府行政部門處理問題時,提出解決問題的建設性的辦法。教學課程包括概況課、專業輔導課TUTORA、案例分析和練習等。整個課程教學分成幾個階段進行,每個階段的課時和內容也都不同,課程所涉及的具體內容有:會計,成本分析和財務分析;金融決策;管理監督;組織、戰略和結構;人力資源管理(量化管理;GVT、人員預測管理等)。傳播交流、談判以及日常人力資源管理的能力是改善公共服務運作的重要因素。有關這些方面基本素質的培訓主要目的是提高學生在與周圍環境(新聞媒體、談判對手、工作合作者)交往中實際操作的能力。 教學形式包括講座、小組練習、模擬課程和視聽訓練。學習結果予以評分。 4)經濟分析和決策實例 開設該課程的目的是使學生接觸經濟工作的方法,開發他們在進行經濟政策決策或涉及到經濟領域的政策決策的過程中,充分運用專業人員的工作結果的能力。這個課程的教學側重於方法和實際能力的培訓,與學生人校前所受到的學院式側重於理論的教學是有很大匡別的。這些課程不是專業理論上的進一步學習課程,因為學校認為,學生入學前應該已經掌握了基礎的量化分析技術,接受過經濟理論,包括宏觀和微觀經濟理論的主要課程的學習。但事實上,學生入學時並不都達到掌握最基本知識的水準,有些學生在經濟課程中如要真正地 進行有效的參與,還必須作出重大的努力補上有關的專業知識。經濟教學在課程設計時已經考慮到學生的不同來源和專業的多樣性。因此,學校根據學生對經濟領域了解的程度不同,將學生合理地安排組合進行學習和練習。課程的教學形式為概況課,也有為案例分析課程作準備的講座。 概況課程(宏觀經濟、微觀經濟)的目的是進一步增強學生的有關知識,尤其是經濟政策方面的知識。它們特別是要向學生提供專業的綜合知識,回答這樣的問題:如何根據經濟理論來正確地理解在經濟政策運行中暴露出來的問題?”這些課程提出數個經過充實的實例, 要求學生對經濟政策執行中的具體案例進行經濟分析。此外,概況課的目的還在於介紹在學生今後實際工作中將要應用到的基本經濟概念和手段。這些課程的學習結果將用於學生的案例分析課程的練習中。這些案例通常是任課教師在他們的職業工作中的實例,涉及到各個不同領域;微觀經濟、國際經濟、宏觀經濟、公共財政等。學生被要求根據案例寫出一份簡短的分析和綜合報告,目的是提出解決經濟政策問題的具體辦法。教師往往向學生提供有關的量化和分析材料,幫助學生作出分析報告,提出解決問題的答案。這些經濟實例區別於傳統的綜合材料形式,要求學生運用經濟分析和量化分析的方法去寫作報告。概況課和講座的進行基於同樣的教學思想,即讓在經濟分析方面已經受過充分訓練的學生更好地將知識運用於具體的實際操作,而讓這方面知識欠缺的學生通過這些實例,能容易地掌握基本的經濟概念和經濟分析的主要方法。 5)行政管理和司法問題 行政管理和司法問題的課程由兩個部分組成。首先學習行政管理工作的法律範疇,了解和明白行政管理中遇到的主要法律問題。這部分的教學安排在斯特拉斯堡進行,教學形式是將基本知識與現實相結合的講座,以及有關以下四個問題的概況課:法國法律與歐洲法律之間的關係;行政管理部門與司法部門之間的聯繫;國內法律的等級;公職部門職業規範。第二部分的教學內容是規範技術,目的是培訓學生在公文寫作方面的知識,因為公文的寫作同時需要具有嚴謹的法律意識和掌握行政管理文件出台的規範程序。教學還安排了相應的學習活動。第一,參加一些講座,在講座中,根據提供的有關材料,對行政管理中的問題進行分析,寫出解決問題的報告;第二,參加輔導寫作技巧的概況課;第三,列席行政法院的會議。 6)預算和稅務問題 有關預算和稅務問題的課程教學是為了讓學生了解行政管理工作中涉及到的財務方面的問題。大多數畢業生雖然並不是在政府財政管理或監察部門工作,但在完成他們各自職責範圍內的工作時,也必須掌握與財務預算制訂和管理有關的知識和方法。行政管理的各級負責人每年都需為他所掌握的預算進行談判和管理。在行政管理改革中,他們也必須根據改革方案確定他們希望得到的相應的經費預算,使用的方式和預測改革所帶來的經濟後果。在任何情況下,政府各部都會在財政預算和經濟利益方面與有關部門進行部際談判,並由總理辦公室牽頭進行協調仲裁。全部學生在人校前都已經具備了有關國家財政的主要方面的理論知識。因此,該課程的教學重要的是在向學生提供機會,了解制訂財政預算的方法,有助於他們在實際行政管理工作的同時,學習到在行政管理工作中遇到經濟和財務問題時進行分析的方法。所以,有關預 算和稅務問題的課程教學在培訓學生的時候,學校特別注重讓他們掌握預算、會計和稅收方面規章制度的能力,這在今後的工作中是可以實際運用到的。至少在以下三個領域的業務知識是不可或缺的:首先,在嚴格意義上的財政預算領域,因為國家預算的制訂是每年國家經濟和財政工作的重要內容;其次,在稅收領域,因為稅收已逐漸成為制定國家政策的手段之一;最後,在公共服務的不同管理方式中實施規則的領域。這些知識安排在概況課中講述,在學生根據政府改革方案或預算草案,進行具體的行政管理狀況分析的時候,便可實際運用到這些知識。 7)國際問題和外交行動 這項教學讓學生研究當時發生的重大國際問題,以此熟悉相應開展的外交行動的方式。這也即是國際關係的傳統上的定義,各國對此有各自的定義。但是新的外交格局正逐步形成,特別是歐洲聯盟各成員國的外交部門,通過共同的對外和安全政策,新的外交形式已現雛形,並已成為一個重要的力量。學校還要求學生參與一定的外交實施行動,了解分析、決策和有關開展國際關係所需要的信息的方法。對於學生的研究,基本的內容和地區不加以限制。在課程講座中選擇了儘可能豐富的材料,這些材料也是外交人員在他們工作中實際處理的材料,這樣就體現了外交工作的特色。通過研究的主題的多樣性,使學生了解法國在對外政策的各個方面情況。為此,學校專門為學生安排一次介紹背景情況和思考的概況課程。 8)量化技術課程 除了需要進行學業考試的課程外,學校還增加了量化分析技術的課程,為經濟和公共管理課程的教學作準備。這個課程是為那些需要補習該專業知識的學生準備的。事實上,行政部門管理和其它管理一樣都需要掌握和處理一定的數據信息。數據信息需要被清楚地讀懂和 使用,以減少工作中判斷和分析的錯誤。有關稅收、預算、經濟和管理等的案例分析的材料,包括相應的考試的材料都要運用這樣的信息。所以,每個學生都應充分掌握有關數學、財務和統計的基本工具,不論是在學校學習還是在今後的工作崗位上都是必不可少的。通過水平測試,每屆學生中有大約1/4的學生可以免上該課程。 (2)注重實際研究和集體研討方式的培訓 在這類培訓中,學校安排學生前後參加兩項研討課程,第一項研討課程持續6個月時間,第二項為4個月。研討課程將學校和政府的行政管理建立了密切的聯繫。研討課程的目的是將每個學生作為研討小組的成員,將政府行政管理工作與國際事務問題交由學生進行分析並深入研究,以制定實際解決問題的建議。 要完成這樣的任務需要具備各方面的知識(法律、經濟、金融、社會學、歷史等等),從相關人員處收集第一手材料。另外還要求學生將研究的重點放在問題的比較研究上,特別是從外國,主要是歐洲聯盟的國家中吸取有益的經驗。研討課程的作業練習是起草行政報告,力圖對行政管理中的問題作出明確的答案,提出既創新又實際的解決問題的辦法。這些報告要求打印成冊,50頁左右。報告須進行評分,有二個分數,一個是對研討小組集體的評分,一個是個人的得分。 這個課程的教學協調人對相關的問題具有豐富的經驗,為學院教學部研討課程的教學組織工作作出了很大的貢獻。對於每一項研討課程,學校每年都要確定12個左右的主題,每12名學生組成一個小組負責其中的一個主題,由研討課導師輔導。學生的分組首先由教學部考慮學生對不同主題的興趣,然後在儘可能的情況下,根據學生參加入學考試的種類或原來學習的專業等多項因素,使每組學生的構成,包括國際班學生的參與,近似於全體學生的構成特點。 第一,行政管理比較研究課程。這項研討課程旨在使學生熟悉法國主要的歐洲夥伴國家行政管理的特點、組織和運作的情況。課程目標是通過對國家行政管理政策的研究,深入了解歐洲聯盟國家行政管理體制的特點,通過比較研究,學生吸取到對法國行政管理有用的經驗。近年的課程涉及到的主題有環境、公共服務、國家領土整治等方面的政策。1998年的主題是衛生安全。 第二,社會問題研討課程。國家行政管理對於社會有着重要的影響力,這就要求學校在人員培訓中加強學生對法國當今社會現實的思索。根據研討課程的安排,社會問題的教學形式包括分組研習和為期2周的社會實地考察。邀請在該領域知名的專業人士開設講座作為課程的補充,以豐富學生的思考。全體學生在課程中撰寫的報告,為法國目前一些社會現實提供了更為清晰的認識。近年來社會問題研討課程的主題有:50年來的社會保險制度,21世紀的進程和演變,技術、經濟和就業的變化。1998年的主題為年輕人就業問題。 (3)個性化的培訓 開展個性化的培訓是為了滿足多方面的需求:完善對學生語言能力的訓練,讓他們保持個人所學外語的不斷練習;開發學生的個性特色和提高個人素質;使每個人參與單項或集體的體育運動。以下主要介紹外語課程的教學。掌握一門或數門外語是職業工作的需要。語言教學韻安排和在學業考試中的位置表明了學校對學生外語學習的重視。因此,學校決定學生在校學習期間必須學習2門外語,因為學生在離校進入行政管理部門工作后需要他們懂得多門外語。學院共開設了12種外語的教學課程。考慮到學生在人校時對外語掌握的情況不同,因此,對每個學生2門外語的考試評分標準要求也不一樣。對學生第一外語的教學、學業考試的要求始終沒變,要求學生在外語書面和口語理解以及口頭表達能力方面,儘可能達到最高的水平,還要求對使用該語言的國家的政治、經濟和文化等有充分的了解。而對學生第二外語的要求僅側重於外語書面和口語的理解,因為每個學生在今後的職業生涯中,有時雖然不需要用某種外語寫作材料,但對用該種外語寫成的材料需要讀懂意思。同樣,作為公務員,需要聽懂電話交談或外語提問,然後用法語或其它熟悉的一門外語進行回答,在歐洲聯盟的決策機構中也通行這種溝通方式。為了提高語言能力並準備各項外語學業考試,學校將學生分成不同的學習小組,安排了約40周的外語學習,每周的學習時間,第一外語為2.5小時,第二外語為2個小時。學校鼓勵學生充分利用配備了最新技術的視聽教室,全日開放供學生自習。學校的語言教學和交流部門還與外國的政府和官方機構聯繫,為學生在節家日和學校放假期間到國外旅行提供便利。 (4) 學生的實習課程 我們發現這裡是先實習好學習,實習一般是在法國大使館或者省里進行。這一傳統是建校之初形成的。1945年這所學校由De Gaulle先生建立,建校之初,沒有校舍沒有建築物,因此,學員首先被派去實習獲得實踐經驗。從此後就形成了一個傳統,使得在社會事業機構裡帶職培訓成為人民的共識。實習的一年是學員取得職業和個人滿足的一年,它是人生之涯中的一次暫停,又是一個職業的新的起點。在ENA所教授的課程與大學所教的課程完全不同。我們培訓的是通才,但是並不教授任何理論,只是應用知識和實用技能。它是專業的,每個國內公僕都會在以後用到,具體有:基本公共會計學技能,法律寫作,交流和談判技巧,如何處理環境和公眾管理的基本知識。因為我們的學員來自於廣泛的不同的背景,因此我們已為那些需要在我們的一門課程中掌握基本技能的人整合了一些班級。許多學員已經了解了在這裡什幺是教學。 三 德國和法國公務員教育培訓考察隨感 通過對德國聯邦高專和法國ENA的公務員培訓教育的考察,結合我們所從事的民政公務員培訓教育有以下幾項感受。 (一)政府加大投入與培訓機構主動與市場接軌。 人類社會已經進入一個新的世紀,在經濟、政治、文化方面的國際合作與交流日益頻繁,經濟全球化、公共行政現代化對政府能力提出了新的挑戰,各國面臨著許多共同性的課題。與此同時,由於文化的和歷史的原因,當今世界依然存在着動蕩和不安。國家公務員作為公共事務的管理者,其素質的提高受到各國的高度重視。這兩個國家都給預了足夠的重視配足了專門的培訓教育的資金。公共行政現代化政府運行的外部環境和社會基礎所發生的巨大變化,必將對政府提出更高的要求,如政府效率、創新精神和能力的提高,對外部環境的各種變化和公眾的要求反應更加迅速,政府的決策和管理更加科學化、民主化,政府功能實現服務化等等。這些要求促使各國政府積極推進行政改革,“重塑政府”的公共行政現代化行政改革成為各國政府的當務之急。 西方國家公務員培訓機構如果按機構屬性和運行機制又可分為三類:第一類是政府主導、財政支持的國家培訓機構,如我們所考察的法國國家行政學院(ENA)、德國聯邦行政學院(FHB)、瑞士聯邦公務員培訓中心等。第二類是政府導向、依託市場機制運行的國家培訓機構,據我所知如美國FEI,俄羅斯PATC,葡萄牙國家行政學院(INA), 辦學經費的一半從培訓市場獲得。第三類是市場導向的國家培訓機構,英國公務員學院(CSC)等 (二)形式靈活,全社會教育機構共同參與公務員培訓教育。 西方國家公務員制度發展歷史較長,如ENA已有了60多年的歷史,在公務員培訓方面積累了許多有益的經驗,形成了獨具特色的培訓模式。隨着世界經濟與政治形勢的發展,尤其是信息技術的迅速發展,西方國家公務員培訓在培訓機構、培訓者、培訓對象、培訓內容和培訓方法上都呈現出許多新的特點1、培訓機構從單一功能向多功能轉變, 政府導向與市場導向相結合,西方國家公務員培訓機構按辦學功能模式可分為三類:一類是短期、中期培訓相結合,以短中期在職培訓為主的獨立培訓機構。第二類是“招、培、考、任”相結合,以“招錄—職前培訓—考評—任用”一體化項目為主的獨立培訓機構,以法國國家行政學院(ENA )為代表,它以培養後備高級公務員為使命,把預選、招錄、中長期培訓、考評、任用結合起來,對新錄用公務員進行在職前的定向培養,每個環節都按公平、公開原則層層選拔。第三類是以教育、培訓、研究為主的大學研究生院, 這些研究生院不僅開辦全日制公共行政和公共管理 (MPA)、公共政策(M )碩士研究生教育,還為公職人員開設非全日制的碩士學位課程和各種非學分制的短期培訓課程。 (三) 專職教師與兼職教師相結合 作為獨立培訓機構的培訓者或指導者,專職教師需要面對有實際工作經驗的成人學員,起着組織、引導、協調、輔導的作用,必須具備管理項目、掌握研究班課程、主持專題討論會的能力,要有豐富的閱歷和公職經驗。兼職教師一般是各相關學科專家、學者、知名教授,或者是相當一級的政府官員。專職教師隊伍按照“優化精幹、結構合理和專業配套”原則組成,兼職教師主要從具有較深理論功底和豐富實踐經驗的省部級、司局級國家公務員以及高等院校、科研單位的專家學者中選聘。教師隊伍建設實行專兼結合,保持主要課程兼職教師隊伍的相對穩定,吸收兼職教師參加教學、科研和有關學術活動,使專、兼職教師協作配合、優勢互補。 (四)培訓對象多元化與國際化 許多西方國家公務員培訓機構在培訓中高級公務員、在職公務員的同時,也對非政府工作人員進行項目培訓,同時還直接面向社會招錄人員。在以短中期在職培訓為主的獨立培訓機構中,主要培訓對象是中高級公務員。在以中、長期培訓為主的培訓機構中,以法國ENA 為典型,培訓對象包括28歲以下的大學畢業生,47歲以下、有5 年以上實際工作經驗的在職公務員,以及40歲以下、有8 年以上實際工作經驗的非政府工作人員。在大學有關專業研究生院中,培訓對象大都是面向社會,公開招錄的人員等。在德國聯邦行政學院學校和法國國立行政學院都到處可見不同皮膚的外國學員,他們培訓了大量的國外學生。 (五) 強調實踐實用,堅持擇優重用,採用靈活多樣的教學方式。 德國和法國的兩所公務員培訓機構都身十分強調實踐實用和擇優重用,教學方式方法靈活多樣。 (1)強調“實踐實用”,緊密聯繫工作實際,適應政府改革需要。 在培訓內容上緊密聯繫政府工作的現實問題,或通過政府工作中的實際問題進行案例教學,或以政府當前面臨的重大問題為研討專題。法國、希臘行政學院還安排學員2次到政府部門或企業去實習,每次半年, 法國將此比作培養“醫師”的方法,因為高明的醫生需要經歷大量臨床實踐才能獲得豐富的經驗,而該學院的課程是讓學員在不長的時間內獲得大量經過提煉的、豐富的政府工作經驗。強調“實用”,重視能力培養。 國外著名行政院校雖也重視知識的學習與教育,但更重視以問題為中心,強調運用現有的知識、特別是新知識解決實際問題,重點培養學員分析問題與解決問題的能力。在職公務員知識更新培訓以專題為主,堅持“短而精”,每次只針對一個專題,時間1周左右,有的只有2至3天,突出專題性和時效性。 (2)堅持“擇優重用”,這是培養高級公務員的首要前提。 以法國國家行政學院為例,其生源來自大學畢業生、在職政府公務員和非政府公共機構工作人員。他們都被要求參加激烈的競爭性考試,取得優異成績后才能被錄取。每次考試都要組成一個考官委員會,由行政學院、人事、司法、審計部門的高級官員和公共部門的高級職員與行政院校的教授組成。考試程序一般分為筆試和面試,筆試以考核考生運用豐富的知識分析和解決問題的實際能力為主,面試則檢驗考生是否具有較好的心理素質和隨機應變的能力。實行“重用”,學成后憑成績任職。 這一點在法國表現得最為突出,法國公職部每年為行政學院提供多於畢業生數的職位,由長期班學員憑分數排名依次挑選,一般排名在前的畢業生可得到副司級職位,排名最後的畢業生可得到處級職務。“重用”原則有利於增加招生的吸引力,可在更大範圍和人數中選拔優秀人才,同時也給學院自身加大了壓力,使其必須千方百計地改進課程和改革教學,真正能培養出名副其實的能夠擔當重任的畢業生。 (3)方法“靈活”,實現傳統形式與現代手段的相結合。 國外行政院校的教學適應公務員的需求與特點,採用靈活多樣的方式和方法,除傳統的課堂講授、案例教學外,還比較廣泛地採用了研討班、研討會、實習、現場觀摩、角色扮演與情景模擬等方式、方法,這樣既適應了公務員培訓的特點,也有利於學員能力的培養,不僅更新知識、提高技能,而且還從能力、動機和態度等方面作全面的培訓。作為一種新興的培訓方法,參訓者“角色模式轉換”,已經成為世界公務員培訓改革與發展的動向之一。

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